人防工程建设与城市地下空间开发利用的协调发展

 一、人防工程在我国城市地下空间开发利用中的历史和现状

       我国地下空间的大规模开发利用是从修建人民防空地下室开始的。20世纪50年代到1978年，受当时国际国内环境的影响，全国修建了不少防空工程，由于以备战为目的，缺乏整体规划与设计，功能单一，质量低劣，布局与城市建设脱节，人防工程约占地下建筑总数的一半以上。改革开发后，各行各业的工作重点逐步转移到经济建设上来，人防部门于80年代初开始以平战结合的形式，或对一些早期人防工程进行改造，或新建一些具有商机的人防工程，发挥人防工程的综合效益。随着经济建设的迅速发展，高层、超高层建筑在全国各大中等城市拔地而起，地铁工程、地下行人街道、地下商场等地下建筑物的大量兴建，人防工程建设逐步走向与城市建设相结合的道路。特别在经济发达的地区和城市，繁华的商业地段成为地下空间开发的热点和焦点，其地下空间的利用离不了以防灾救灾为目的的人防工程，但仅考虑人防作用势必影响其商业、交通、娱乐等功能的发挥，人防工程规划设计应纳入到城市地下空间综合利用中去，积极开展平战结合，使人民防空工程建设迈上健康、快速发展的轨道。

      二、人防工程与地下空间开发过程中存在的问题

      (一)管理体制缺陷，严重制约着城市地下空间的开发水平

      我国的地下空间开发始于人防工程建设，并形成了独具特色的军地双重领导的管理体制。由于与城市基本建设管理体制和城市规划管理的差异较大，在城市建设中“条块分割、多头管理、缺乏统一”的弊端也比较突出，严重的制约了城市地下空间的开发建设。同时，人防自身的经营管理体制也不利于人防工程的平战结合开发利用和存量资产的盘活。目前，人防工程主要归属于国家人防办下的各级人防办管理。在地下空间开发利用初期，地下建筑以人防工程为主，地下空间资源开发的经济利益不明显，随着城市经济的快速增长所带来的城市地面空间拥挤，地下空间资源的重要性和优越性越来越明显，人防部门和其它地下建筑管理部门在地下空间的规划设计、功能、投资、经营管理等方面或多或少会发生矛盾。

       我国至今没有一个对地下空间资源管理的主管部门，现存的与地下空间资源开发有关的部门主要有人防、建设、交通等部门，这些都不能叫地下空间资源的管理部门，只是利用部门。它们的存在是由于从各自的行业角度来讲需要这种资源，如何保护这种资源，如何合理利用这种资源为人类的综合需要服务，还是一片空白。1997年《中华人民共和国建设部令》第56号颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，明确建设部门是负责全国城市地下空间开发利用管理工作的主管部门，把地下空间的规划、工程建设的审批、设计、施工、质量管理、验收、专用标准和设备的选型等统统包揽在自己的职责业务范围内，但事实上这些工作不仅没有开展起来，地面建设与人防结合修建防空地下室，与交通结合修建地下铁路、地下停车场等，修建的地下建筑产权不清晰，资产管理各自为政，反而使建设主管部门与人防、交通、城建等部门主管权限上发生了冲突，并且严重影响到地下工程建设的质量和开发水平。

     (二)法制不健全，影响地下空间的开发和管理

         我国地下空间的开发程度较低，政策法规很不完善。宏观调控手段缺乏约束性，这样就阻碍了开发利用地下空间的发展进程。具体地讲，对地下空间资源开发管理、资源的投入、投入后的产权分配、商品价值、增值因素，竞争机制、税收、契约、监督、执行管理等方面没有具体的条款来约束规范，使开发地下空间的这种初级开发表现为无序的状态。因此，要提高开发程度和管理水平，必须加强立法工作。

         (三)人防专项规划与城市总体规划不统一

       规划的作用在于其能够使有关各方面有目的、有计划地去实施这一项工程。地下空间资源的开发，在我国没有长远的考虑，具体地讲没有从战略的高度去制定综合细致的规划，人防从本身的需要出发，和建设、规划等有关部门制定了“相结合”规划，这个规划注重了人防利用地下空间的布局和开发设想，与城市建设结合只是从人防部门与地面建设减少矛盾的角度出发，从战备功能考虑来让资源发挥效益，服从于城市建设，服务于人防建设。   

       三、人防工程建设与城市地下空间开发应协调发展

      (一)提高人防部门的自身素质，加强对已建人防工程的管理，缓和人防工程建设与城市地下空间利用之间的矛盾。

       人防工程的开发利用要纳入到城市地下空间综合开发利用中去，是人防事业发展的必由之路，这就对人防工程的规划设计、管理者的素质提出了新的要求。人防部门只有培养自己的专家，加大对地下空间规划设计、施工、新型建筑材料等科研、新技术开发的投入，广泛引进愿为人防事业献身的科技、管理人才，造就一批高素质的科研和施工队伍，拥有自身的强大技术支持，才有能力在综合开发利用地下空间资源的领域中拥有发言权；才有能力搞好人防工程建设，才有能力逐步深化对人防工程的管理和对已建的人防工程进行改造和实施功能转换。人防部门应全面开展对已建的人防工程的调查、统计、评估等研究工作，对那些改造投资大、经济效益差、人防功能低，或对地下空间资源的进一步开发利用造成障碍的人防工程予以拆除；对可改造利用的人防工程进行改造，提高其使用功能，发挥其综合效益。

       (二)加强立法，制定地下空间资源开发利用法规，规范开发行为是协调发展的保证。

      当前，各地政府越来越重视城市地下空间的开发利用，地下空间的建设速度也有所加快，但相关法律、法规滞后，一定程度上影响、制约了各方开发利用地下空间的积极性。必须使开发利用地下空间走上法制化、正规化的轨道，加强资源开发的立法工作。立法工作要采取分区推进，局部突破，区别对待，逐步逼近的原则，以争取“立法支持，保护产业和资源，加强宏观管理，创造良好的发展环境”为目的，以“突出特色，内容丰实，结合实际”为基本手段，通过立法规范以带动地下空间资源的开发和管理。要使立法工作做到有特色，内容丰富，层次清晰，职责明确。1997年颁布实施的《中华人民共和国人民防空法》注重开发后的地下空间为人防服务的问题，对人防工程的防护建设问题做了明确的规定，但它没有突出自身开发利用地下空间资源的专业服务性特征。要着眼于大局，着眼于未来，从国家战略利益的高度出发，全方位地考虑地下空间资源的保护与开发，把人防开发利用地下空间资源纳入全面的地下空间资源的开发与保护之中，在(人民防空法)中突出地下空间资源综合开发利用的内容，如进一步明确人防地下室的产权处置问题和民间资金投入地下工程建设问题。

    (三)提高认识，加强管理，编制城市建设与人防建设相结合规划，合理开发利用地下空间是协调发展的关键。

       城市建设规划是龙头，人防工程建设的规范性主要体现在规划环节上，有了规划才能筹划人防建设的蓝图，避免各项建设互相干扰，充分发挥效益，确保人防建设与城市建设同步进行。从某种意义上说，规划是政府行为又是法律行为，抓住了规划就抓住了龙头，就能保证人防建设始终保持经常化、规范化、法制化。人防工程规划作为城市地下空间开发利用规划的重要组成部分，在编制人防建设规划时，应根据城市发展需要，具有前瞻性和可操作性。规划内容包括：人防工程现状及发展预测，发展战略，开发层次、内容、期限、规模与布局，实施步骤，人防工程的具体位置，各地下空间之间的相互连通方式，与地面建筑的关系，及配套工程的综合布置方案，战备、社会、经济效益指标等。人防工程建设规划的编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展和防空作战的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使人防工程建设的开发利用同国家和地方的经济发展水平相适应。地下工程实行横向连通，地面建筑与地下工程协调配合。因此按照现代化城市的标准及早编制城市建设与人防建设相结合规划，可为城市的可持续发展奠定基础。

       (四)科研攻关，加强地下工程的研究，技术支持是地下空间开发协调发展的手段。

       随着战争方式和作战样式的变化，传统的防核、生、化武器的人防工程防护要求也应适应这种变化。要适应现代战争的特点，根据不同的人防工程，提出不同的防护标准。特别要提高各级人防工程的常规武器防护标准、降低开发地下空间为人防服务工程的防护标准，使地下空间能够更多地适应战时人防的要求，从而最大地满足人防防护的要求。

      认真研究平战功能转换措施，对今后人防工程防护与地下空间开发具有重要的意义。随着地下空间开发深度的不断扩展，地下空间在平时和战时的功能配备上的矛盾日益突出。做到既满足平时需求，又满足战时需求，必须加强平战功能转换的需求，解决好这一突出矛盾，从而使地下空间开发尽量不影响开发者投入效益，使人防工程防护与地下空间开发协调发展。今后的地下空间开发中应尽可能在满足其他使用要求的前提下，提出平战转换措施，为人防战时需要服务。

      随着城市化水平的提高，国内外形势的发展，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以经济建设为中心的方向发展，逐步融入到地下空间综合开发利用中去。但是，由于历史的原因，人防工程建设未能系统地纳入城市总体建设规划而远不能适应城市建设的需要。在加快城市化建设进程中，这一问题更加突出。为此，应该加强合作与协调，对相近职责进行整合，人防部门应该转变观念，下大力抓好平战结合以增强经济实力，并积极探索地下空间开发建设管理新路子。